Orientamenti per gli Uffici di Procura

La riforma dell'Ordinamento giudiziario del 2006 (art. 6 del decreto legislativo n. 20 febbraio 2006, n. 106) ha attribuito al Procuratore generale presso la Corte di cassazione funzioni di vigilanza su aspetti di particolare delicatezza dell'attività del pubblico ministero, quali il corretto ed uniforme esercizio dell'azione penale, il rispetto delle norme sul giusto processo, la puntualità nell'esercizio dei poteri di direzione, controllo e organizzazione da parte dei capi degli uffici requirenti, nonché, a seguito della legge n. 103 del 2017, l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato.
Si tratta di un potere (non gerarchico) di informazione e di controllo sulle attività dei Procuratori della Repubblica, che viene svolto tramite i Procuratori generali dei singoli distretti di Corte d’appello e che è funzionale ad esempio ad evitare e prevenire eventuali conflitti tra i diversi uffici e a garantire il rispetto dei principi convenzionali e costituzionali del giusto processo. A questo proposito il Procuratore generale ha istituito gli Uffici Affari Interni ed Affari Internazionali incaricati della gestione delle informazioni che pervengono e del coordinamento degli interventi della Procura nel campo della cooperazione giudiziaria internazionale.

La pluralità di prassi applicative finalizzate a realizzare l’uniformità degli approcci operativi degli uffici requirenti sviluppatasi nel corso degli anni identifica con chiarezza l’art. 6 come uno strumento di fondamentale importanza per realizzare trasparenza e responsabilità (anche nel senso di “render conto”) del sistema giustizia, un concetto importato dalla scienza dell’amministrazione e che, per quanto riguarda l’organizzazione giudiziaria, può essere inteso come la sua “capacità di comprendere i rapporti con l’ambiente e sapere individuare le performance di sistema più significative” e di darne conto alla comunità dei consociati.
L’evoluzione del settore di attuazione dell’articolo 6, superate talune iniziali perplessità, è stata progressivamente caratterizzata dalla consapevolezza che la norma non costituisce il mezzo per intaccare i poteri dei singoli dirigenti delle Procure attraverso forme “praeter legem” di etero-direzione, bensì è lo strumento che, puntando sul coordinamento e non sulla gerarchia, consente ai vari uffici del pubblico ministero di mantenere la propria indipendenza senza che questa sfoci in una anacronistica e in definitiva poco democratica (perché diseguale) parcellizzazione del sistema giudiziario.
Una consapevolezza formatasi sulla base della concreta esperienza, caratterizzata dalla costante interlocuzione e dal rapporto di stretta collaborazione con i Procuratori generali presso le Corti di appello non solo in occasione dell'ormai tradizionale incontro annuale, ma anche nell’ambito delle sempre più frequenti segnalazioni a questo Ufficio di questioni controverse meritevoli di approfondimento, cui hanno fatto seguito interventi sul versante delle buone prassi organizzative e l'attivazione di monitoraggi periodici in delicatissimi settori quali, ad esempio, quelli dei reati in materia di terrorismo e quelli ambientali e, sul versante procedimentale, quelli delle intercettazioni e dell’avocazione.
Può quindi dirsi progressivamente affermato nella prassi un sistema di attuazione dell’art. 6 incentrato su due fasi distinte ma collegate.
La prima è impostata sull’esercizio di una funzione di allerta, cioè di rilievo e segnalazione di problematiche emerse nell’attività inquirenti e requirenti, non necessariamente nel senso negativo delle difformità riscontrate, rimessa prevalentemente al monitoraggio delle Procure generali che, specie nei settori più sensibili e maggiormente bisognosi di prassi omogenee, ha sempre più caratteristiche di permanenza ed immediatezza, con il tendenziale superamento del modello iniziale basato sulla raccolta periodica di dati ed informazioni richiesti da questo Ufficio in vista del tradizionale incontro annuale.
La seconda fase è finalizzata a realizzare la “compliance” del sistema, cioè l’uniformità delle prassi con il superamento delle difformità riscontrate e con la condivisione di prassi positive.
Centrale, per il raggiungimento di tale obiettivo, è il rapporto di stretta collaborazione, con le Procure generali.
Alla Procura generale presso la Corte di cassazione compete poi il compito di individuare il punto di equilibrio e di sintesi delle varie posizioni e di diffondere le buone prassi organizzative a livello nazionale, con lo scopo di pervenire - secondo le indicazioni emerse nel corso dell'incontro annuale tenutosi il 14 e 15 aprile 2016 - ad una organizzazione della magistratura requirente, nel suo complesso, improntata ad un sistema "a rete", nel quale la Procura generale della Corte di cassazione funga da garante del bilanciamento tra autonomia dei singoli uffici nella trattazione del merito dei procedimenti penali, uniformità complessiva delle prassi sulle modalità della gestione di detti procedimenti e circolarità delle informazioni.
In questa prospettiva si è recentemente affermata la prassi dell’emanazione, quale momento conclusivo della discussione sulle questioni controverse, di documenti di indirizzo che, senza avere carattere vincolante, diano indicazioni specifiche, fissando gli orientamenti e le buone prassi sulle quali si registra una tendenziale convergenza.
Una prassi che ha registrato una decisa accelerazione durante la fase acuta dell’emergenza da Covid-19, nel corso della quale sono stati emanati orientamenti relativi a diversi profili della fase emergenziale, quali:
- il ruolo del pubblico ministero nella crisi di impresa e nei controlli sull'accesso e l'utilizzo dei finanziamenti pubblici previsti per la fase emergenziale, anche nella prospettiva di prevenzione delle possibili infiltrazioni della criminalità organizzata;
- i protocolli investigativi in tema di responsabilità sanitaria per le cure mediche prestate durante l'emergenza da Covid-19;
- l'attività del pubblico ministero in relazione alla presenza carceraria nelle varie fasi dell'emergenza sanitaria ed all'applicazione dei decreti legge n. 28 e n. 29 e della legge di conversione n. 70 del 2020.
La presente sezione contiene i principali orientamenti emanati dall’ufficio in sede di attuazione delle attività di cui all’art. 6 del decreto legislativo n. 106 del 2006.